La Instrucción de la Fiscalía en el Procedimiento Penal

Son muchas las voces que en los últimos tiempos se están haciendo eco de la posibilidad de reformar la Ley de Enjuiciamiento Criminal (“LECrim”), atribuyendo al Ministerio Fiscal la instrucción en los procedimientos penales.

En concreto, el pasado 5 de diciembre de 2016, el Sr. Ministro de Justicia, Don Rafael Catalá Polo, compareció ante la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados, sentando las bases de las políticas que pretende desarrollar a lo largo de la legislatura, entre las que se encontraba el nuevo papel que podría llegar a desempeñar el Ministerio Fiscal , tras una reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (“LECrim”), asumiendo la labor de dirección de la fase de instrucción del procedimiento penal, competencia ahora asumida por el juez de instrucción.

El Ministro de Justicia pretende con esta reforma, que sea el Ministerio Fiscal el que lleve a cabo la dirección de la investigación penal , consiguiendo de esa forma eliminar ciertos trámites que muchas veces dilatan el procedimiento innecesariamente.

Antes de profundizar en el impacto que esta reforma podría suponer en la cultura legal española, es importante tener claro cómo es la fase de instrucción en nuestro procedimiento penal, y realizar un breve análisis del papel que esta figura ocupa en los ordenamientos jurídicos de nuestros países vecinos.

La fase de instrucción, es la primera etapa del proceso penal español, en la que se realizan las diligencias de investigación necesarias con el fin de esclarecer los hechos. Esta fase está dirigida a comprobar si los hechos objeto del procedimiento, pueden ser constitutivos de un delito tipificado en el Código Penal y, por lo tanto, enjuiciables, pasando a la siguiente fase o procediendo al archivo. El director de esta fase es el juez de instrucción.

Si analizamos cómo se tramita la fase de Instrucción en el derecho comparado, nos encontramos con que, en la mayoría de los países, el Ministerio Fiscal tiene un papel fundamental y en muchos de ellos ocupa una posición de director de dicha fase.

En Alemania, la instrucción del proceso penal es dirigida por el Ministerio Fiscal, siendo la única parte acusadora y el único que puede ejercer la acción penal, y quien da instrucciones a la policía para que investigue los hechos que pueden ser constitutivos de delito, confiriendo al órgano policial, un papel fundamental en la instrucción de las causas criminales. El papel del juez queda limitado a dictar resoluciones que impliquen restricciones de derechos fundamentales, como la privación de libertad.

En Portugal e Italia, el Ministerio Fiscal ha monopolizado la fase de instrucción del proceso penal, pero en ningún caso se excluye absolutamente la actividad de un juez durante su tramitación.
En Francia, el Ministerio Público es el encargado de ejercer en el ámbito penal, la acción pública, salvo en los casos en los que la acusación le corresponde al juez de instrucción. De esta forma, el Ministerio Público se convierte en una parte fundamental y principal del proceso, ya que actúa en la fase de instrucción y durante la celebración del juicio, estando la policía judicial a su disposición e interviniendo en la investigación de los hechos. El fiscal dispone de la facultad, una vez recibida la denuncia o el atestado de la policía, de decidir si es o no adecuada la persecución del delito. Sin embargo, con el fin de evitar una posible injusticia por parte del Ministerio Público, se les concede a las víctimas la posibilidad de solicitar la intervención en el proceso del juez de instrucción.
En EE.UU., la figura del Ministerio Fiscal está totalmente arraigada, siendo el encargado de dirigir y controlar cómo la policía realiza su papel de investigación, de forma que, una vez que tiene pruebas evidentes sobre la comisión y/o la autoría de un hecho delictivo, lo pone en conocimiento de la autoridad judicial, y se celebra una fase preliminar para determinar y hacer una primera valoración de los hechos investigados y de las pruebas existentes, para conformar en dicho momento si habrá un juicio o no, sobre los hechos investigados.
En la cultura legal española, el Ministerio Fiscal ya viene realizando la instrucción de algún procedimiento, como en los procedimientos penales en los que están involucrados menores. En estos casos, es la Fiscalía quien se encarga de “formular o conformar el expediente” por el que el menor de edad penal en cuestión, va a ser juzgado.

Igualmente, en el proceso penal abreviado, si el fiscal tiene conocimiento de un hecho aparentemente delictivo, podrá instruir hasta que se hayan finalizado las investigaciones para la incoación del procedimiento, o se haya iniciado judicialmente un procedimiento por los mismos hechos.

Si finalmente prosperase la reforma , y se modificara la norma y por ende el papel de la Fiscalía en la instrucción e investigación, una manera de ir adaptándolo a nuestro sistema legal, sería ir asumiendo el papel desde “abajo” y comenzando precisamente con los delitos leves y con el enjuiciamiento rápido de determinados delitos. De esta forma, la función final del juez de instrucción, que debería ser únicamente la de juzgar, no cambiaría, ya que continuaría ejerciendo tal función.

Un punto a favor de que el Ministerio Fiscal fuera el director de la fase de instrucción, sería la agilización de dicha fase , ya que participarían más de un fiscal, y las diligencias de investigación y resto de pruebas, serían realizadas por quien posteriormente va a realizar la acusación. Además, tendría la posibilidad de no embaucarse en un procedimiento cuando considerase que las pruebas son insostenibles o escasas.

Para poder ejercer el papel que se viene indicando y, precisamente en este tipo de procedimientos que son los más abundantes, se tendría que hacer un estudio serio sobre la estructura y sobre el número de fiscales que actualmente existen por partido judicial. Sería necesario aumentar el número de fiscales para evitar un posible colapso y conseguir un mayor dinamismo en el procedimiento.

Actualmente los fiscales deben actuar con carácter imparcial, de la misma forma que los jueces, garantizando que se respetan los derechos de todas las partes. Para que prosperase la reforma, quizás debería cambiar ese papel, y entender que su función estaría dirigía a representar los intereses del Estado y de las víctimas.

Con esta reforma, los derechos y libertades estarían protegidas por un “juez de garantías”, quien aseguraría la protección y el control jurisdiccional en el ámbito de los derechos y libertades, imprescindible en actuaciones tales como, entre otras, autorizar diligencias que afecten a derechos fundamentales, como la privación de la libertad, o autorizar medidas cautelares personales y reales.
En resumen, se otorgaría al Ministerio Fiscal la facultad de averiguación de los hechos y autores, al mismo tiempo que se alejaría al juez de ciertas facultades, más propias de un sistema inquisitivo. De esta forma se justificaría la concesión de las labores de instrucción bajo la dirección del fiscal, mientras que el juez únicamente dispondría de facultad suficiente para adoptar las medidas que sean taxativas en los referido a derechos fundamentales.

En base a lo anterior, si el encargado de investigar y ejercer la acusación es el Ministerio Fiscal, sería necesaria la existencia de la figura de un “juez de garantías”, que supervise y controle las actuaciones de éste y las medidas limitativas de derechos fundamentales, además de la intervención de un juez distinto, e imparcial, cuya función sea el enjuiciamiento.
Para concluir y como opinión personal, considero que para que la reforma pudiera prosperar, sería fundamental que el Ministerio Fiscal pudiera dirigir la labor de la policía judicial en esta fase de investigación, tal y como ocurre en el resto de países donde la instrucción es asumida por el Ministerio Público o Ministerio Fiscal.

Asimismo, sería necesario conferir al Ministerio Fiscal de una mayor autonomía funcional, con garantías de imparcialidad que le permitieses actuar con plena independencia.

La reforma sería positiva y tendría viabilidad en nuestro sistema, siempre y cuando se transformen íntegramente las Fiscalías, aumentando el número de fiscales. Igualmente, deberían asumir el cambio de roles en sus funciones, definiendo de forma muy clara la fase de la instrucción y sentando las bases de hasta dónde llega el poder de la Fiscalía en dicha fase, sin que tenga que actuar o tomar parte el juez.

Creo firmemente, que debería estudiarse minuciosamente el funcionamiento de esta figura en el derecho comparado, y encontrar la forma que mejor se adapte a nuestro sistema, analizando si en esos países, mediante esta fórmula, se consigue un sistema más justo y garantista o, por el contrario, ellos se enfrentan a una serie de problemas e inconvenientes que no llegamos a tener con nuestro actual sistema. En todo caso, no es una cuestión baladí, que se pueda disponer por una mente aislada o por una tendencia concreta, sino más bien es una cuestión que por todo lo que implica o por las consecuencias que puede acarrear, tendría que ser exhaustivamente debatida, analizada y consensuada.